Servicios sociales: ¿destejemos la estructura para volverla a crear?

La sesión organizada la semana pasada por el Laboratori de Serveis Socials de l'IGOP, Cap a un nou model de Serveis Socials?, ha generado algunas reflexiones en la red. Por una parte los amigos de La Llei d'Engel (@lleiengel), esta vez de la mano de Miquel Àngel Manzano (@mimanro), han hecho un interesante análisis sobre las principales amenazas que sufre el sistema de servicios sociales y las principales líneas que deberían abordarse en una reestructuración en profundidad (aquí). Por otra, Fernando Fantova (@FantovaFernando) con el sugerente título de su último post, Los servicios sociales, crujiendo en la ciaboga, profundiza en una línea que hace ya tiempo que viene apuntando. Y, finalmente, algunos debates surgidos en Twitter abundan en la necesidad de plantearse una reforma en profundidad de un sistema que, aún con los cambios sustanciales que ha vivido en las últimas décadas, en su esencia sigue estando impregnado de una lógica decimonónica (literalmente hablando, como analiza Manuel Aguilar (2013)[1])

Comparto el diagnóstico, los servicios sociales han estado demasiado tiempo abocados a un asistencialismo residual, caduco, más inspirado en la concesión graciable de beneficios a quien se lo merece que en un sistema de derechos real. Nos pareció, en algún momento de principios de este siglo XXI, que inicíabamos una vía de superación de ese modelo cuando nos asaltó la Gran Recesión y los servicios sociales se vieron impelidos, de nuevo, a centrarse en la cobertura de las necesidades de subsistencia. Porque, como señalan bien diversos autores, el gran reto de los Servicios Sociales es, curiosamente, el desarrollo adecuado de otro sistema, el de Garantía de Rentas, que permita a la ciudadanía disponer de los recursos económicos adecuados para una vida digna, sistema que, también en mi opinión, debe estar separado del de los Servicios Sociales.

Pero, en la línea de aportar más elementos al debate, hace tiempo que tengo pendiente una reflexión sobre la división en niveles de los servicios sociales; ya lo anunciaba en la entrada anterior (aquí) que me proponía hablar sobre la división entre servicios sociales básicos (o de atención primaria o comunitarios, que ni para el nombre nos ponemos de acuerdo) y los servicios sociales especializados. El tema es relevante debido a que supera el ámbito puramente técnico para vincularlo con las competencias que se asignan a los diversos niveles de la administración que participan en el Sistema de Servicios Sociales; así los servicios sociales de atención primaria se asignan a los municipios, mientras que los servicios especializados se asignan a los gobiernos autónomicos o, en algunos casos, a las provincias.

Me gustaría profundizar un poco en la conceptualización de estos dos niveles, basándome en la normativa de Catalunya (no es aquí el espacio para comparar las diferentes formulaciones de las distintas normas autonómicas que, por lo general, difieren poco,salvo excepciones), vemos que:

"Los servicios sociales básicos son el primer nivel del sistema público de servicios sociales y la garantía de mayor proximidad a los usuarios y a los ámbitos familiar y social. [...]  tienen un carácter polivalente, comunitario y preventivo para fomentar la autonomía de las personas para que vivan dignamente, atendiendo las diferentes situaciones de necesidad en que se encuentran o que se puedan presentar. [...] deben dar respuestas en el ámbito propio de la convivencia y la relación de los destinatarios de los servicios" (art. 16, L 12/2007, de 11 de octubre)

"Los servicios sociales especializados se organizan atendiendo a la tipología de las necesidades, para dar respuesta a situaciones y necesidades que requieren de una especialización técnica o la disposición de recursos determinados. [...] se prestan por medio de centros, servicios, programas y recursos dirigidos a pa personas y colectivos que, en función de sus necesidades, requieren una atención específica. [...] se organizan en forma de red sobre el territorio atendiendo al principio de descentralización, las características de los núcleos de población y la incidencia de las necesidades que atienden" (art. 18, L 12/2007, de 11 de octubre)

Lo primero que llama la atención, y que se confirma con una revisión de la Cartera de Servicios Sociales, es que el criterio para definir los servicios sociales especializados no es tanto la especialización técnica como la disposición de recursos determinados. Entendemos por "especialización técnica" aquella intervención que requiere de la intervención de profesionales de disciplinas que no forman parte de los equipos de los servicios sociales básicos. Así, por ejemplo, la propia ley catalana especifica que son parte de este segundo nivel "los equipos técnicos de valoración, cuya función principal es valorar y diagnosticar las situaciones de necesidad social que no se pueden abordar desde un servicio social básico" (art. 18.4, L 12/2007, de 11 de octubre).

El resto, la mayoría de los servicios especializados que aparecen en la Cartera de Servicios Sociales, se caracterizan por la segunda cualidad señalada en la definición: disponer de recursos determinados; es decir, son especializados porque requieren disponer de instalaciones específicas, en resumen: son los dispositivos para la atención diurna y la atención residencial.

Así pues, en realidad estaríamos hablando de tres niveles de servicios sociales: 

• Los servicios básicos caracterizados por la proximidad, la intervención en el ámbito familiar y social y el carácter comunitario y preventivo.
• Los servicios especializados caracterizados por la intervención de profesionales de disciplinas distintas al primer nivel (o con especialización en ámbitos específicos) para complementar las valoraciones sociales y determinar tanto el acceso de determinados derechos (por ejemplo, el reconocimiento del grado de discapacidad o dependencia) como a determinadas prestaciones.
• Los servicios específicos caracterizados por estar conformados por recursos determinados para atención de las necesidades de las personas.

Hasta aquí no sería un problema la diferencia porque, en realidad, lo que estaríamos haciendo es una gradación en cuanto a volumen de atención requerida: parece lógico pensar que los servicios básicos son los que atienden a la gran mayoría de las personas usuarias del sistema y que, de estos, una parte requiere de los servicios de intervención profesional especializada y otra parte, seguramente más reducida aún, requiere de recursos específicos para cubrir sus necesidades.

Ahora bien, ¿qué sentido tiene que estas dos últimas categorías de servicios tengan una dependencia administrativa distinta? ¿A qué lógica responde que todos los servicios especializados deban dependender de la administración autonómica?

Estamos en un momento en el que los servicios sociales, en general, están defendiendo la necesidad de implementar el modelo de atención centrada en la persona; de hecho, las últimas leyes en materia de servicios sociales hacen suyo este principio de "poner a la persona en el centro del sistema". El reconocimiento explícito de derechos subjetivos en estas últimas leyes, así como los principios rectores e, incluso, el reconocimiento de la figura del "profesional de referencia" como elemento clave para conseguir la coordinación del Sistema en pos del mejor bienestar de la persona son muestras claras de esta voluntad de cambiar el paradigma de los servicios sociales: de centrarse en los servicios a centrarse en las personas.

Y precisamente porque estamos en este momento, esa división tradicional en dos niveles asociados a competencias administrativas se convierte, desde mi perspectiva, en un obstáculo para la calidad en la atención a las necesidades de las personas. 

Desde la perspectiva técnica es lógico diferenciar los diferentes tipos de prestaciones en función de la intensidad con la que intervienen en la vida de las personas: hay prestaciones que cubren prácticamente la totalidad de las necesidades cotidianas de las personas (pensemos en la atención residencial, en sus múltiples formas) mientras otras se encargan de compensar algún aspecto concreto de las mismas (los servicios de atención domiciliaria son un ejemplo de este último caso). Incluso, podría entrar en la lógica que aquellas intervenciones que implican el reconocimiento (o denegación) de derechos subjetivos a las personas deban estar separados de la atención de mayor proximidad, para garantizar homogeneïdad de criterios y una cierta objetividad.

Pero, por otra parte, si creemos que las personas tienen derecho a tener la atención que requieren evitando al máximo la separación de su núcleo de convivencia y de la comunidad (principio rector 5.j, L 12/2007, de 11 de octubre), ¿por qué separamos la gestión de estos recursos de la proximidad de las personas? ¿tiene realmente sentido que la asignación de plazas de residencia para las personas mayores o con dependencia se realice de manera centralizada desde la administración autonómica pudiendo asignar plaza en cualquier punto del territorio? Es más, ¿tiene sentido que la planificación de estos recursos se realice sin tener en cuenta las administraciones de proximidad, las adminstraciones locales?

Y ahí vuelvo a conectar con aportaciones de Miquel Àngel Manzano y de Manuel Aguilar: la organización territorial. Como señala Manuel Aguilar (2013) la organización territorial del Estado se basa en una altísima fragmentación de las administraciones, no sólo por la multitud de niveles, sino también porque el ámbito municipal está absolutamente atomizado como lo demuestra el hecho que sólo un 4,9% de los municipios españoles tenga una población superior a 20.000 habitantes (límite para la prestación obligatoria de servicios sociales) según fuentes del INE para 2016. Y, como apunta Miquel Àngel Manzano, son necesarias unas unidades organizativas con una dimensión adecuada para ser eficaces y poder ofrecer unos servicios de calidad.

Para construir un Sistema de Servicios Sociales, para abordar una reforma profunda, necesaria para hacer frente a las nuevas necesidades sociales, es imprescindible ser capaz de sobreponerse a esa división que venimos manteniendo de forma cuasi automática para abrir una reflexión profunda sobre qué significa la atención centrada en la persona, qué quiere decir poner a la persona en el centro del sistema, cómo se traduce el principio de continuidad asistencial en una estructura que permita que sean l@s profesionales los que determinen, de común acuerdo con las personas y sus familias, cuáles deben ser las prestaciones que mejor se adaptan a cada realidad, sin introducir elementos que no aportan valor a la intervención social sino que se basan, en el mejor de los casos, en el control de los recursos, cosa que podría hacerse igualmente, por otra parte.

En resumen, aunque las normas han ido recogiendo el cambio en la orientación de los servicios sociales, centrándose en las personas antes que en la propia estructuración de los servicios, sólo lo han hecho a nivel de los principios y las definiciones genéricas, mientras que no se han introducido las modificaciones necesarias en el diseño de la estructura y en la definición de los canales de acceso a las prestaciones. 

Es preciso repensar las características y la organización del Sistema desde las personas, desde la ciudadanía y determinar los canales y los mecanismos para garantizar la igualdad y la equidad pero, sobretodo, para garantizar la continuidad en la atención y la posibilidad que las personas puedan recibir la atención necesaria en su entorno habitual, sea en su domicilio o en un recurso específico, puesto que nadie debería desvincularse de su comunidad por el mero hecho de necesitar ciertas atenciones. Para ello es clave pensar la estructura en términos de eficacia de la intervención social y no en términos de "reparto del pastel" porque no debemos olvidar que quien paga esos servicios son l@s ciudadan@s independientemente de cuál sea la administración que los presupuesta y la ciudadanía exige, cada vez más, calidad, eficacia, proximidad y, sobretodo, facilidad en el acceso y los sistema fragmentados atentan contra todos y cada uno de esos elementos.

NOTES:

[1] Aguilar Hendrickson, M. (2013). Los servicios sociales en la tormenta. Documentación Social, (166), 145-168.